EPA: (nie)porozumienia handlowe między krajami Afryki, Karaibów i Pacyfiku a Unią Europejską

Nierówni partnerzy

Trudno jest wskazać relację między dwoma uczestnikami międzynarodowych stosunków gospodarczych bardziej nierównymi niż Unia Europejska (UE) i kraje Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP). Porównanie tych dwóch grup krajów doskonale odzwierciedla umowny podział świata na globalną Północ i globalne Południe. UE jest jednym z najpotężniejszych istniejących organizmów gospodarczych, jej wszystkie kraje członkowskie są na zaawansowanym poziomie rozwoju, tworzą mocno zintegrowany blok ekonomiczny i mają razem największy produkt krajowy brutto na świecie. Tymczasem grupa krajów AKP składa się z dużej liczby zróżnicowanych i rozproszonych państw, które należą do najbiedniejszych i najbardziej wrażliwych gospodarczo w skali globu. Kraje AKP są zależne od UE, która jest największym dawcą pomocy rozwojowej, jak i głównym partnerem handlowym większości tych krajów. Trzeba przy tym dodać, że o ile handel z UE jest dla krajów AKP kwestią wielkiej wagi, to handel z krajami AKP jest dla UE sprawą o marginalnym znaczeniu. To wszystko przyczynia się do jaskrawej nierówności tych partnerów w negocjacjach handlowych.

Co to są kraje AKP?

Istnieją różne sposoby podziału państw świata na grupy, np. krajów rozwiniętych, rozwijających się i najmniej rozwiniętych albo o wysokim, średnim i niskim dochodzie. Grupa AKP nie pokrywa się dokładnie z żadnym podziałem opartym na ogólnoświatowych wskaźnikach. Powstała w wyniku procesu historycznego, który rozpoczął się wraz z afrykańską falą niepodległościową w latach sześćdziesiątych XX wieku, kiedy to większość europejskich kolonii uzyskała suwerenność. Musiały one na nowo określić swoje stosunki z byłymi metropoliami (w międzyczasie intensywnie zaangażowanymi w projekt zjednoczenia Europy). Aby skuteczniej negocjować ze Wspólnotą Europejską, byłe kraje kolonialne zawiązały w 1975 r. porozumienie, do którego w późniejszych latach dołączali coraz to nowi członkowie. Obecnie grupa AKP liczy 79 krajów, zamieszkiwanych przez prawie 700 mln ludzi, z których ponad połowa żyje w skrajnym ubóstwie, reszta zaś na jego granicy. Niestety od czasu dekolonizacji sytuacja gospodarcza krajów AKP ogólnie pogorszyła się.

Relacja między UE a AKP jest odmienna od relacji UE z jakimkolwiek innym krajem lub grupą krajów, stanowi bowiem kombinację pomocy rozwojowej i stosunków handlowych. Przez dziesięciolecia Wspólnota Europejska dawała krajom AKP preferencyjny dostęp do swojego rynku, nie oczekując żadnej wzajemności. Jednak podejście to nie spowodowało, że handel zagraniczny krajów AKP wzrósł. Ostatnia dekada miała diametralnie zmienić istniejący porządek rzeczy. W 2000 r. zawarta została Umowa z Kotonu, która wskazała, iż eliminacja ubóstwa i rozwój są głównym celem wspólnych działań UE i AKP. Szczególną rewolucję przewidziano w dziedzinie handlu: postanowiono, że UE podpisze z krajami AKP Umowy o Partnerstwie Gospodarczym (ang. Economic Partnership Agreements - EPA) oparte na zasadzie wzajemności. Była to dla krajów rozwijających się nowość: nigdy dotychczas nie musiały one negocjować bilateralnych umów handlowych ani otwierać swoich rynków. Z wzajemnym otwarciem rynków wiąże się zasadnicza obawa: czy przedsiębiorstwa krajów słabszych gospodarczo wytrzymają konkurencję przedsiębiorstw europejskich? Czy rynki krajów AKP nie zostaną zalane towarami europejskimi, co doprowadziłoby do załamania ich rodzimego przemysłu?

Reguły WTO

Wymóg wzajemności przyszedł z zewnątrz, a konkretnie postawiła go Światowa Organizacja Handlu (WTO), do której należy zarówno UE, jak i kraje AKP (z wyjątkiem Kuby), a także większość pozostałych państw świata. Na forum tej organizacji zawierane są układy wielostronne dotyczące międzynarodowego handlu towarami i usługami oraz kwestii związanych z handlem. Mają one czynić handel międzynarodowy bardziej wolnym, przewidywalnym i przejrzystym. Stąd jedną z podstawowych zasad porozumień WTO jest zasada niedyskryminacji – w założeniu żadne państwo nie możne przyznać przywileju handlowego jednemu lub kilku arbitralnie wybranym krajom, z korzystniejszych zasad muszą móc korzystać wszyscy członkowie WTO.

Ta prosta reguła stanowiła przyczynek do tzw. „wojny bananowej”, jaką toczyły UE (za poduszczeniem wielkich firm dostarczających owoce egzotyczne do europejskich supermarketów), Stany Zjednoczone, Ekwador i inne bananowe państwa Ameryki Łacińskiej. Wcześniej państwa UE importowały banany głównie ze swoich byłych kolonii (Wybrzeża Kości Słoniowej, Kamerunu, Somalii), ale od czasu „wojny bananowej” nie mogą wybierać dostawców tych owoców zgodnie z kolonialnymi sentymentami.

Warto tu wspomnieć o ważnym wyjątku, jaki WTO czyni dla krajów, które chcą integrować się gospodarczo, jak np. kraje UE. Jeśli zobowiążą się do wzajemnego zniesienia wszystkich ceł i barier handlowych, WTO chętnie im na to zezwoli w imię upowszechniania wolnego handlu na świecie. Dzięki integracji gospodarczej kraje harmonizują przepisy dotyczące handlu i finansów, tworzą większy regionalny rynek, który pozwala wykorzystać ekonomię skali, zwiększa konkurencję, to zaś podnosi efektywność przedsiębiorstw i przekłada się na korzyści dla konsumentów. Dla UE integracja gospodarcza była drogą do sukcesu, dlatego chętnie poleca ona swoją receptę na sukces partnerom handlowym z innych części świata, takim jak kraje AKP.

Pomimo nacisku na wzajemną liberalizację handlu nawet WTO uznała jednak potrzebę specjalnego i zróżnicowanego traktowania państw, w których panuje niski standard życia i które są na wczesnych etapach rozwoju. Dozwolone jest, aby państwa chcące ułatwić dostęp do swoich rynków krajom rozwijającym się ustanowiły przeznaczony specjalnie dla nich tzw. ogólny system preferencji (ang. Generalized System of Preferences - GSP), pod warunkiem że będzie oparty na obiektywnych kryteriach kwalifikacji zatwierdzonych przez WTO. Obecnie UE posiada trzy ogólne systemy preferencji: podstawowy GSP, GSP+ (korzystniejszy, dla krajów, które ratyfikują i wdrożą zestaw konwencji międzynarodowych dotyczących praw człowieka, standardów pracy, zrównoważonego rozwoju oraz dobrych rządów) oraz EBA (ang. Everything But Arms, czyli „wszystko oprócz broni”, w ramach którego najmniej rozwinięte kraje świata mogą eksportować na rynek europejski zupełnie bez ceł i ograniczeń ilościowych wszystkie towary oprócz broni i amunicji).

U progu XXI w. WTO i UE postanowiły położyć kres jednostronnym przywilejom dla krajów postkolonialnych, ponieważ okazały się one bezowocne, jeśli chodzi o rozwój handlu, a jednocześnie dyskryminowały inne ubogie kraje świata. Od tej pory kraje AKP mogą więc zgodnie z zasadami WTO korzystać z jednego ze wspomnianych systemów ogólnych preferencji, a jeśli nie kwalifikują się do żadnego z nich, muszą prowadzić handel na niekorzystnych ogólnych zasadach lub… podpisać bilateralną umowę o wolnym handlu.

Co to są EPA?

W istocie są one umowami o wolnym handlu, zakładającymi stopniową liberalizację handlu między UE a krajami AKP. Umowa z Kotonu wyznaczyła na lata 2000-2007 okres przejściowy, podczas którego miały obowiązywać dotychczasowe jednostronne przywileje, a strony miały negocjować warunki nowych umów. Przewidziano podpisane sześciu osobnych EPA ze zgrupowaniami regionalnymi krajów AKP (ogólnie ujmując: Afryka Zachodnia, Środkowa, Południowa, Wschodnia, Karaiby, Pacyfik).

Szybko okazało się, że rozmowy toczą się, oględnie mówiąc, mało dynamicznie. Po pierwsze, możliwości negocjacyjne krajów AKP były ograniczone ze względu na brak zasobów ludzkich i brak środków. Kraje te dysponują niewielką liczbą ekspertów, a tymczasem równolegle muszą uczestniczyć w pracach różnych organizacji międzynarodowych, jak np. WTO, a jednocześnie brakuje im tak podstawowego wyposażenia, jak komputery czy samochody. Chociaż było o tym wiadomo od początku, nie doceniono wagi tych problemów. Wsparcie przeznaczone na budowę potencjału negocjacyjnego strony AKP było opóźnione i nieefektywnie wykorzystane. Po drugie, bardzo szybko wyszły na jaw zasadnicze rozbieżności między stanowiskiem UE a stanowiskiem AKP, których nie udało się uzgodnić do końca negocjacji. Przełomowym momentem dla negocjacji był 2007 r., wyznaczony jako termin zawarcia nowych umów handlowych. Termin ten nie został dotrzymany, doszło natomiast do eskalacji sporu wyraźnie ukazującej brak porozumienia.

Kwestie dotyczące rozwoju

Główną osią sporu od samego początku negocjacji była kwestia środków na pokrycie kosztów, które wynikną z EPA. Chociaż jest rzeczą pewną, iż wdrożenie tych umów pociągnie za sobą znaczne straty (np. dochodów z ceł) i wydatki (np. na dostosowanie prawodawstwa i instytucji) dla krajów AKP, UE zdecydowanie odmawiała zapisania w treści umów wiążących zobowiązań do udzielenia środków na ich pokrycie. Przedstawiciele Komisji Europejskiej (KE) stali na stanowisku, że odpowiednie fundusze są dostępne w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju, który jest sprawą osobną, a wsparcie rozwojowe nie może być zależne od realizacji umów handlowych. Twierdzili, że w negocjacjach umów dotyczących handlu nie ma miejsca na rozmowy o wsparciu rozwojowym.

Rozbicie regionalnych wspólnot gospodarczych

Drugą istotną kwestią, która wpłynęła na przebieg negocjacji, było ustalenie regionalnych grup negocjacyjnych. Na kontynencie afrykańskim istnieje wiele funkcjonujących równolegle inicjatyw integracji regionalnej, poszczególne kraje należą nierzadko do więcej niż jednej z nich, a każda realizuje inne cele według własnego harmonogramu. Grupy negocjacyjne nie pokrywały się ściśle z żadną z istniejących inicjatyw gospodarczych. To zrodziło trudności zarówno formalne (związane z kolizjami prawnymi), jak i polityczne. KE została oskarżona o rozgrywanie jednych krajów AKP przeciwko drugim w celu przeforsowania swoich rozwiązań. Faktem jest, że w ostatnich miesiącach negocjacji KE przedłożyła swoje propozycje wybranym poszczególnym krajom, pomijając oficjalnych negocjatorów na poziomie regionalnym. W efekcie koncepcja regionalnych EPA rozpadła się, a jedność polityczna krajów w poszczególnych zgrupowaniach została poważnie nadszarpnięta.

Rozdrobnienie i odwlekanie w czasie

Pod koniec 2007 r., kiedy zbliżał się wyznaczony przez Umowę z Kotonu termin zawarcia EPA, sytuacja była kryzysowa. UE kategorycznie odmówiła ubiegania się w WTO o przedłużenie odstępstwa pozwalającego na utrzymanie przywilejów na czas przedłużających się negocjacji. O ile kraje najmniej rozwinięte i tak mogą korzystać z systemu preferencji EBA („wszystko oprócz broni”), o tyle kraje, które nie mogły liczyć na kwalifikację do ogólnego systemu preferencji, były w szczególnie ryzykownej sytuacji. Kraje AKP oraz szerokie grono organizacji społeczeństwa obywatelskiego apelowały do KE o wdrożenie rozwiązań, które umożliwiłyby krajom AKP swobodny dostęp do rynku UE, a jednocześnie nie wymagałyby natychmiastowego rozpoczęcia liberalizacji. KE obstawała jednak przy EPA.

W atmosferze napięcia i popłochu niektóre kraje AKP podpisały tymczasowe umowy, inne zaś weszły w konflikt z KE, która agresywnie forsowała proponowane przez siebie rozwiązania. W związku z tym od 2008 r. panuje niejednorodny reżim handlowy: większość krajów najmniej rozwiniętych ma dostęp do rynku UE na bazie EBA, część krajów AKP korzysta ze standardowego GSP, część podpisała tymczasowe umowy (ang. interim EPA - iEPA), a jeden region (Karaiby) podpisał pełną EPA.

Proces toczy się dalej powolnym tempem, do jesieni 2011 r. tylko 18 z 36 krajów, które podpisały tymczasowe lub pełne EPA poczyniło jakiekolwiek kroki w kierunku ratyfikacji umowy. Komisja Europejska ustanowiła na rok 2014 nowy termin, do końca którego porozumienia o partnerstwie gospodarczym mają być ratyfikowane. Tymczasem inni partnerzy handlowi, tacy jak Chiny czy Brazylia, składają krajom AKP kuszące propozycje handlowe nie obwarowane tak licznymi wymogami.

Autorka: Justyna Szambelan

Zdjęcie: World Development Movement (CC - Some rights reserved)



 
Nasi Partnerzy Amani Kibera Instytut Globalnej Odpowiedzialności Counter Balance Polska Akcja Humanitarna Grupa Zagranica Bankwatch Network Polska Zielona Sieć